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TPP“国企条款”意在制约中国?

导读: 国有企业是TPP(跨太平洋伙伴关系协定)谈判的关键领域之一,也被不少中国分析者认为是美国通过TPP战略遏制中国最明显的陷阱。在最初对中国是否加入TPP的探讨中,不少中国企业与中国官员谈到TPP中的国企问题而色变。

  国有企业是TPP(跨太平洋伙伴关系协定)谈判的关键领域之一,也被不少中国分析者认为是美国通过TPP战略遏制中国最明显的陷阱。在最初对中国是否加入TPP的探讨中,不少中国企业与中国官员谈到TPP中的国企问题而色变。

  的确,美国学者、政界人士也曾指明,实力强、规模大的国有企业是中国加入TPP的主要障碍之一,也可能是最大障碍。

  美国智囊和有资深政府背景的律师曾对记者表示,在TPP及中美双边投资协定(BIT)中,国有企业是一个真正的问题(real problem),不只是政治制度和意识形态的差异。

  由于TPP谈判的完整文本要在2016年初提交美国国会时才会公开,目前参考的文件是美国总统办公室在TPP谈判协议达成后公布的TPP协议摘要文件。该文件称,对国有企业参与国际贸易和投资的规则制定,成为TPP的一个亮点。国企问题、互联网与数字经济、小企业利用贸易协议等是传统贸易协定中没有涉及而TPP作为“21世纪的自由贸易协定”却致力解决的新问题。

  “国企问题”单列一章

  在美国此前签订的相关协定中,将国有企业定义为“一缔约方拥有或通过所有权控制的企业”。目前公布的TPP摘要没有体现对国有企业的定义。

  TPP协议就“国有企业和指定垄断”单列一章,公布的TPP协议摘要中提到:

  1.所有TPP缔约方都拥有国有企业,这些国有企业经常扮演着提供公共产品服务和其他行为的角色。

  2.但是TPP缔约方认识到在国企问题上达成框架制度的益处所在。

  3.国企章节覆盖了主要从事商业活动的大型国企。

  4.缔约方同意,确保各自的国有企业在实施商业采购和销售时都是出于商业性考虑,除非这样做同任何要求国有企业提供公共服务的授权不一致。

  5.缔约方还同意确保国有企业或者授权垄断者不歧视其他的企业、货物、服务或者其他缔约方。

  6.缔约方同意提供各自境内的法院受理外国国有企业的商业活动诉讼,并确保行政管理机关对国企和私营企业采取不偏不倚的原则。

  7.TPP缔约方同意其各自提供给国有企业的非商业性资助不会对其他TPP缔约方产生不利影响,以及提供给国企在别国境内生产和销售货物的非商业性资助不能对别国产业产生伤害。

  8.TPP缔约方同意共享一份各自的国企名单,以及各自对国有企业的所有权、控制权以及非商业性援助程度信息的清单,有需要的还需提供相关附加信息。

  9.在本章附件中还有一些规定义务之外的情况,比如国家性或全球性危机,以及一国特殊情况等都将载列于附件。

  公开的摘要中并不包含附件,所以尚不知附件中所列能够享受国有企业豁免或例外的具体国家。

  不过在TPP成员中,越南和新加坡的国有企业占国民经济比重较高,此前谈判中马来西亚、秘鲁、智利等国都表示反对。

  美国主导将国企问题加入谈判

  2012年,美国正式提出在TPP中就国有企业进行谈判,而且将国有企业作为关键内容纳入TPP谈判,这被看作是美国的战略考虑。

  有一种说法认为,TPP是没有中国参加的关于中国的谈判。其中最体现这一点的可能就是关于国企的条款。

  TPP外,国企也是中美正在进行的BIT谈判中美方主要的关切点之一。

  彼得森国际经济研究所中国项目经理肖恩·迈纳(SeanMiner)和高级研究员加里·克莱德·霍夫鲍尔(GaryClydeHufbauer)此前撰文称,国企是中美BIT谈判的障碍之一。美国认为,中国的国有企业享受不公平的优势,包括廉价的土地、低息贷款、补贴投入和有利监管等。

  美国贸易代表处(USTR)公布的TPP议题资料显示,关于国有企业的谈判议题将实现通过公平竞争为美国工人创造公平的竞争环境的目标。

  USTR公布的美方在国有企业议题上的具体谈判目标为:

  1.确保国有企业基于商业考虑来进行商业采购和销售。

  2.确保保留支持国有企业从事国内公共服务提供的能力。

  3.确保享受补贴的国有企业不会对美国商业和工人造成伤害。

  4.确保(一国)国有企业不会对其他成员方的企业、货物和服务造成歧视性待遇。

  5.确保建立国企透明度的规则。

  比较USTR公布的美方对国企问题的谈判目标和谈判后公布的TPP协议摘要,美国成功将“基于商业考虑”一条写入TPP。

  “基于商业考虑”是指不受政府影响并符合相关业务或行业的私营企业的正常商业惯例。

  迈纳和克莱德在《国有企业与竞争政策:美国视角》一文中指出,美国谈判代表希望确保监管机构和国企公平对待在华的美国企业,且在美开展经营活动的国企也不代表政府行事,因而有必要在BIT中写入“基于商业考虑”。

  迈纳认为国企经营地管辖、信息披露等促进国企运营更透明、国企私企开展公平竞争的举措可能载入TPP中。

  此外迈纳和克莱德认为,美国官员和企业希望看到国企运营更加透明,国企和私营企业开展公平竞争。实现这一目标的一项措施就是政府应将在其他国家管辖范围内从事商业活动的国企交给活动所在国管辖,即国企不得提出任何“国家主权豁免”的主张。“国家主权豁免”在司法实践中一般表现为国家的行为及其财产或免受他国管辖。也就是说,一国不能以“国家主权豁免”为主张来否决另一国在其境内受理外国国企商业诉讼活动的管辖权。

  智库:

  中国国企不必过分担忧TPP

  中国国际经济交流中心课题组认为,美国把TPP看作是FTAAP(亚太自贸区)或者世界贸易组织(WTO)未来形态的模板,考虑到中国的加入,会提前将国有企业的规则设定好。

  对于TPP中的国企问题,上述课题组有如下判断:

  第一,国有企业条款可能需要较多的谈判时间。在美国过去签订的自贸协定里,国有企业虽有所陈述,但篇幅不多,无法满足约束国企的目标。要加强对国有企业的约束,TPP中对国有企业的规则制定是另起炉灶,需要一定的时间评估。

  第二,对国有企业不会有太苛刻的条款。尽管在不同国家,国企重要性有大小之分,但影响都很大,关系到国计民生。美国本身也有房地美、房利美、美国邮政服务公司等享受政府支持的国有企业。从平衡国内利益角度来看,美国对国有企业的核心要求将是竞争中立。(所谓“竞争中立”,指的是国有企业和其他私有企业面对同样的市场环境,不会获得额外的竞争优势。)

  第三,中国国有企业对加入TPP不必有过多负担。越南是比中国落后的国家,国有企业GDP贡献率达到40%,国企改革也比中国晚10年。新加坡属于发达国家,国有企业GDP贡献率达到60%以上,可以说是中国国有企业改革的样板。

  在此前TPP谈判中,拥有许多国有企业的越南和新加坡希望TPP不要急于限制国企活动。而美国则希望TPP中有大量国企的国家进行国企改革,开放市场。通过给予最长5年的过渡期,为制定内外无差别的规则预留时间,减缓市场开放造成的影响。

  分析认为,美国为尽早完成谈判,可能就国企问题向越南等国进行了妥协。

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